Najnowszy projekt ustawy o sygnalistach – jaki ma cel, jakich podmiotów prawnych dotyczy, kiedy wchodzi w życie

Cel wdrożenia dyrektywy o tzw. sygnalistach

Ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, czyli tak zwana ustawa o sygnalistach ma zapewnić ochronę osób, które działając w dobrej wierze i w interesie publicznym zgłaszają lub ujawniają informacje o naruszeniach prawa.

W europejskim porządku prawnym status sygnalistów reguluje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (Dz. Urz. UE L 305 z 26.11.2019, str. 17 oraz Dz. Urz. UE L 347z 20.10.2020, str. 1), którą polski rząd winien wdrożyć do 17 grudnia 2021 r.

Aktualny (kolejny już) projekt ustawy datowany jest na 22 lipca 2022 r., natomiast na stronach Rządowego Centrum Legislacji ukazał się 4 sierpnia 2022 r. Projekt dostępny jest tutaj.

Aktualny stan prawny w Polsce

Jak stwierdza ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy: „Istnieją w Polsce rozwiązania uregulowane w pewnych aktach prawnych nakierowane na zapewnienie mechanizmów zgłaszania naruszeń w poszczególnych dziedzinach i, do pewnego stopnia, obejmują środki ochrony oparte na mechanizmach anonimowości lub wyłączeniu możliwości poniesienia ewentualnych negatywnych konsekwencji przez zgłaszającego”. Są to jednak rozwiązania sektorowe (dot. np. banków, instytucji obowiązanych na gruncie art. 53 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2022 r. poz. 593, z późn. zm. i innych).

Mechanizm zgłaszania nieprawidłowości w prawnych relacjach pracodawca-pracownik zawiera np. ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251, z późn. zm.) inspektor pracy jest zobowiązany do nieujawniania informacji, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi, chyba że zgłaszający skargę wyrazi na to pisemną zgodę.

Również Kodeks pracy zawiera przepisy nakazujące równe traktowanie pracowników, obowiązek przeciwdziałania mobbingowi (niezależne od przyczyn, które wywołały mobbing) oraz mechanizmy chroniące pracownika przed sprzecznym z przepisami zakończeniem stosunku pracy.

Aktualnie obowiązujące przepisy nie zapewniają jednak kompleksowych rozwiązań służących ochronie sygnalistów wymaganych dyrektywą 2019/1937, a ich zakres zastosowania nie wykracza poza regulowane dziedziny. Projektowana ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa ma wprowadzić uniwersalną ochronę i uniwersalne rozwiązania, bez względu na sektor rynku.

Kto ma wdrożyć obowiązki z ustawy  o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – podmioty prawne

Ustawowe obowiązki będą musiały wdrożyć określone podmioty prawne, za które uznaje się podmioty publiczne jaki i prywatne, oczywiście z pewnymi wyjątkami, o których napisałam poniżej.

Ustawa  o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – podmioty prywatne

Za podmiot prywatny należy uznać osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub pracodawcę, jeżeli nie są podmiotami publicznymi.

W przypadku podmiotów prywatnych – obowiązek wdrożenia stosownych procedur będzie dotyczył tych na rzecz których wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób z wyjątkiem, podmiotu prawnego wykonującego działalność w zakresie usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa transportu i ochrony środowiska, objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy 2019/1937.

W zakresie progu liczbowego projekt ustawy wykazuje się niekonsekwencją, o czym mowa jest na końcu artykułu.

Ustawa  o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – podmiot publiczny

Jak ustawa definiuje podmiot publiczny? Zgodnie z projektem ustawy za podmiot publiczny uznawany jest podmiot wskazany w art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641). Natomiast art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego stanowi, że podmiotami publicznymi są:

1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, 1236 i 1535). Dla przypomnienia, sektor finansów publicznych tworzą:

• • • • • organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
        • jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
        • związki metropolitalne;
        • jednostki budżetowe;
        • samorządowe zakłady budżetowe;
        •  agencje wykonawcze;
        • instytucje gospodarki budżetowej;
        • państwowe fundusze celowe;
        • Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
        • Narodowy Fundusz Zdrowia;
        • samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
        • uczelnie publiczne;
        • Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne
        • państwowe i samorządowe instytucje kultury;
        • inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego;
        • Bankowy Fundusz Gwarancyjny;

• 2) inne niż określone w pkt 1 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;

  3) inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie, oraz podmioty, o których mowa w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:

  • • a) finansują je w ponad 50% lub finansują je w ponad 50% lub
    • b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
    • c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
    • d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;
• 4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1-3;
• 5) inne niż określone w pkt 1-4 podmioty, które:
  • • a) wykonują jeden z rodzajów działalności sektorowej, o której mowa w 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 i 1598), lub
    • b) działają w charakterze podmiotów świadczących usługi publiczne w rozumieniu 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1, z późn. zm), lub 
    • c) działają w charakterze przewoźników lotniczych w rozumieniu 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (Wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 293 z 31.10.2008, str. 3, z późn. zm.), wykonujących obowiązki użyteczności publicznej zgodnie z art. 16 tego rozporządzenia, lub
    • d) działają w charakterze armatorów Wspólnoty w rozumieniu 2 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie Państw Członkowskich (kabotaż morski) (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 6, t. 2, str. 10, z późn. zm.), wykonujących zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia
• – na które podmioty, wymienione w pkt 1-4, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot, wywierają dominujący wpływ, w szczególności posiadają ponad połowę udziałów albo akcji lub posiadają ponad połowę głosów wynikających z udziałów albo akcji lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Trzeba też zwrócić uwagę, że obowiązek ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych dotyczy podmiotu prawnego (a zatem tak podmiotu prywatnego jak i publicznego), na rzecz którego wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób.

Podmiot publiczny – urząd i jednostka organizacyjna gminy licząca mniej niż 10 000 mieszkańców

Realizacja obowiązku ustalenia procedury wewnętrznej nie będzie dotyczyła urzędów lub jednostek organizacyjnych gminy liczącej mniej niż 10 000 mieszkańców.

Jednostka organizacyjna gminy – katalog podmiotów

Co to jest jednostka organizacyjna gminy? Niestety, nie ma ustawowej definicji. Można rozróżnić pojęcie „jednostki organizacyjnej gminy”, „gminnej osoby prawnej” oraz „gminnej jednostki organizacyjnej”. Zgodnie z orzecznictwem, są to pojęcia, których znaczenie nie jest tożsame. Najszerszym znaczeniowo jest to, które wynika z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina w celu wykonania swoich zadań może tworzyć jednostki organizacyjne. Na gruncie tej ustawy pojęcie obejmuje: gminne osoby prawne (art. 9 ust. 2, art. 98a ust. 1); gminne jednostki organizacyjne (art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. h, art. 18a ust. 1, art. 24a ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 1) oraz jednostki organizacyjne gminy (art. 9 ust. 2, art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24j ust. 1, art. 24k ust. 1 i 3, art. 24m ust. 1, art. 47 ust. 1, art. 98a ust. 1). Inny zakres ma pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej”, a inny „gminnej osoby prawnej”. Gminna osoba prawna jest pojęciem węższym niż jednostka organizacyjna (art. 9 ust. 1 i ust. 2 SamGminU) i również nie ma ustawowej definicji. (wyr. SN z 28.2.2006 r., II PK 189/05, Legalis).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym jednostki organizacyjne gminy tworzy, likwiduje, reorganizuje oraz wyposaża w majątek rada gminy w drodze uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. W doktrynie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, że za jednostkę organizacyjną gminy należy uznać strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę lub do niej przynależną, niezależnie od jej statusu prawnego. Istotną cechą takiej jednostki jest to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na jej funkcjonowanie poprzez powoływanie osób zarządzających tą jednostką oraz sprawowanie nad nią kompetencji nadzorczych (por. A. Szewc (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2010, s. 132, 133).

Jednostka organizacyjna gminy – a gminna jednostka organizacyjna

Z powyższego wynika, że wszystkie jednostki utworzone na podstawie uchwały rady gminy miały by być uznawane za jednostki organizacyjne gminy. To jednak byłoby niestety uproszczeniem.

Spółki komunalne (które tworzy rada gminy na podstawie uchwały) uznawane są w najnowszym orzecznictwie za gminne jednostki organizacyjne. (Tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r. I OSK 657/19). Pojęcie „jednostka organizacyjna gminy” oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Każda jednostka organizacyjna gminy jest gminną jednostką organizacyjną, ale nie każda gminna jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną gminy.

Jakie są konsekwencje?  Spółki komunalne jako podmioty publiczne, nawet gdy gmina liczy mniej niż 10 000 osób, będą musiały wdrożyć ustawę, o ile zatrudniają określoną liczbę osób. Są bowiem uznawane za gminne jednostki organizacyjne, a nie jednostki organizacyjne gminy.

Ustawa  o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa – do kiedy realizacja obowiązków?

Co do podmiotów prywatnych zatrudniających od 50 do 249 osób

Zgodnie z art. 59 ust. 1 „Realizacja obowiązku ustalenia procedury wewnętrznej przez podmioty prywatne, na rzecz których wykonuje pracę co najmniej 50 i mniej niż 250 osób, następuje do dnia 17 grudnia 2023 r.”

Pozostałe podmioty

Zgodnie z art. 60 projektu ustawy realizacja obowiązku ustalenia:

1) procedury zgłoszeń wewnętrznych przez podmioty prywatne, na rzecz których wykonuje pracę co najmniej 250 osób,

2) procedury zgłoszeń wewnętrznych przez podmioty prawne, o których mowa w art. 23 ust. 2,

3) procedury zgłoszeń wewnętrznych przez podmioty publiczne,

4) procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych albo procedury zgłoszeń zewnętrznych przez Rzecznika Praw Obywatelskich albo organ publiczny

– następuje w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Niekonsekwencja – próg liczbowy

Ustawodawca jest ogromnie niekonsekwentny. Z art. 23 ust. 1 wynika, że przepisy rozdziału stanowiącego o wewnętrznej procedurze zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych stosuje się do podmiotu prawnego, na rzecz którego wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób. Z tego zatem wynika, że do progu 50 osób wliczamy nie tylko pracowników, ale i osoby zatrudnione na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy. 

Tymczasem, z art. 59 i art. 60 wynika, że progi ustala się biorąc pod uwagę liczbę osób wykonujących pracę. Za uznaniem, że próg liczby dotyczy nie tylko pracowników, ale i osoby świadczące prace na podstawie umów cywilnoprawnych przemawia, że za każdym razem gdy mowa o liczbach dot. zatrudnienia odnoszą się one do „osób” a nie „pracowników”.